lunes, marzo 13

América Latina y su mudable amor por la democracia, por Ludolfo Paramio

LUDOLFO PARAMIO es profesor de investigación en la Unidad de Políticas Comparadas del Consejo Superior de Investigaciones Científicas (CSIC) en Madrid.
Al hablar de la cultura política en América Latina se plantean dos cuestiones específicas. La primera es justamente si cabe pensar en una cultura política común a una región tan diversa, o al menos si existen rasgos comunes entre los diferentes países que justifiquen hablar de una cultura política distintiva frente a las existentes en otras regiones del mundo. La segunda pregunta se refiere a la capacidad explicativa o predictiva del comportamiento político que pueda tener la cultura política, y es la pregunta eterna sobre este concepto. Si la cultura política se forma como consecuencia de un contexto social y de una historia, si es una variable dependiente, entonces cambiará cuando cambie la sociedad. Pero, a la inversa, puede suceder que se convierta en un obstáculo al cambio social, que lleve a los miembros de esa sociedad a dar las respuestas equivocadas ante unas circunstancias cambiantes, y con ello a perder las mejores oportunidades que se les abran.La respuesta a la primera pregunta es fácil y bien sabida. Los latinoamericanos apoyan la democracia menos que los europeos o que los africanos, e igualmente muestran menos satisfacción con ella. Los datos de 2001 que presentó el Latinobarómetro eran bastante llamativos: el apoyo a la democracia (48%) era 30 puntos más bajo en América Latina que en Europa, y la satisfacción con ella (25%) era 29 puntos inferior a la que declaraban los africanos. Se pueden criticar las bases muestrales y la verosimilitud de los datos, pero parece indudable que aquí hay un problema, y a la vez que este problema justifica hablar de una cultura política latinoamericana diferenciada frente a la de otras regiones.Una primera hipótesis para explicar el menor apoyo a la democracia en América Latina podría referirse a la dilatada y en muchos casos reciente historia de autoritarismo en varios países de la región. Esta hipótesis debería conducir a una similitud con los datos procedentes de las nuevas democracias del este de Europa, pero esta similitud es muy relativa. Tomando en cuenta sólo los diez países del este que en 2001 se podían considerar realmente democracias electorales, un 55% de los ciudadanos valoraban positivamente este régimen, y además se mostraban optimistas sobre su evolución: un 69% tenía expectativas positivas sobre el futuro de sus gobiernos en un plazo de cinco años.
Por otro lado, el ejemplo de España muestra que la cercanía de un largo período autoritario no se traduce necesariamente en bajo apoyo a la democracia: en 1998, el apoyo era del 84%, y la satisfacción con ella del 71%. En general, aunque un mal gobierno también afecte estos indicadores en Europa occidental, se diría que los ciudadanos de esos países distinguen entre la democracia como régimen político y el ejercicio concreto de los gobiernos.En cambio, todo parece indicar que los latinoamericanos hacen depender su apoyo a la democracia y su satisfacción con ella de la opinión que les merecen los gobiernos, del grado de eficacia que perciben para resolver sus problemas y los problemas del país. Y, por cierto, su visión de la situación nacional y de su situación personal evoluciona de forma bastante paralela, al menos en el plano económico. El desplome del apoyo a la democracia en 2001, un pésimo año económico para la región, se hace especialmente perceptible comparándolo con la valoración que se tenía de las instituciones democráticas en 1997, el año de mayor crecimiento económico desde que se realiza el Latinobarómetro. Cabe hacer aquí una primera salvedad: si se considera el período 1996-2004 completo, y se toman 1997 y (sobre todo) 2001 como excepciones, el apoyo a la democracia es descendente (del 61 al 53%) pero la caída no es tan alarmante para unos años dominados por las dificultades económicas. Aun así, parece evidente que existe un problema en el hecho de que la impopularidad de los gobiernos arrastre a la propia democracia, disminuyendo su apoyo social y su valoración entre los ciudadanos. ¿Por qué se produce este fenómeno en América Latina en mucha mayor medida que en otras regiones?
Si descartamos que la razón fundamental sea una relativa inexperiencia democrática, podemos buscar las raíces en la extrema desigualdad de las sociedades latinoamericanas. En este punto se centraba el informe La democracia en América Latina (2004), del PNUD. Quizá lo más revelador sea la extendida convicción de que el gobierno está al servicio de una minoría privilegiada (71%), de que la acción democrática no es eficaz para defender los propios intereses, y de que los políticos persiguen ante todo sus fines, sin atender a los problemas sociales. Estos sentimientos son la expresión universal de la desafección hacia la democracia, pero parece lógico pensar que serán más profundos y más extendidos en las sociedades marcadas por una mayor desigualdad. Y éste es precisamente el caso de América Latina, la región socialmente más desigual del mundo.
Al hablar de la cultura política latinoamericana surgen inevitablemente algunos tópicos ya habituales: clientelismo, caudillismo, populismo. Se suelen entender como realidades culturales heredadas de la Colonia, que tendrían una existencia propia independiente de los cambios económicos, políticos o sociales. Ahora bien, supongamos que, en vez de pensar (sólo) en términos de una cultura transmitida de generación en generación, tratamos de explicar el clientelismo, por ejemplo, como una estrategia racional de los grupos con menores recursos para satisfacer sus necesidades. En una sociedad muy desigual, donde la mayoría no cuenta con los medios para cubrir sus necesidades básicas (trabajo, educación, salud), el apoyo a un patrón que a cambio puede dar acceso a esos recursos es una decisión bastante racional.
Esto resulta especialmente verosímil para las sociedades decimonónicas y el primer tercio del siglo XX, pero se podría pensar que esa estrategia habría quedado superada en la fase de modernización y desarrollo que comienza en los años cuarenta. Sin embargo, la sociedad dual que se formó en el período de posguerra sólo condujo a un desdoblamiento de la estrategia clientelar. Junto al clientelismo tradicional, que se mantuvo en las zonas atrasadas o entre las poblaciones excluidas de las grandes áreas metropolitanas, surgió un clientelismo moderno en el que el acceso a los bienes públicos venía mediado por la pertenencia a un sindicato, la vinculación a un puntero político; en suma, por la inclusión en una red clientelar ligada al desarrollo estatista.
Difícilmente podía ser de otra manera, ya que los bienes públicos eran insuficientes para garantizar en la práctica derechos universales, y el peculiar racionamiento de esos bienes tomó la forma de un intercambio particularizado de apoyo político o sindical a cambio del acceso a ellos. Eludir el clientelismo equivalía a renunciar a esos bienes en ausencia de posibilidades reales de obtenerlos en el mercado. El desarrollo y el bienestar de la posguerra eran fenómenos segmentados y socialmente insuficientes, y la única forma de beneficiarse con ellos era incluirse en una red, que para la inmensa mayoría de la población sólo podía ser de tipo clientelar. En condiciones de extrema desigualdad, y a menudo de gran riqueza, también era bastante previsible que la opción política por la inclusión tomara la forma del caudillismo populista.
Los nuevos caudillos del siglo XX necesitaban una legitimación social de masas, y la vía para alcanzarla era la redistribución segmentada. Un ejemplo notable es la política social de Getulio Vargas, que dejaba fuera a los trabajadores del campo, no sólo para evitar el conflicto con los terratenientes sino sobre todo porque la base social de apoyo que buscaba eran los trabajadores urbanos. El populismo, entonces, no fue una herencia cultural del caudillismo decimonónico, sino una estrategia racional de poder.La inevitable pregunta es cómo se han visto afectadas estas estrategias por la modernización económica de los años noventa. Los ajustes primero y la reforma neoliberal del Estado después produjeron una reducción muy significativa de los recursos públicos, y en particular del empleo en ese sector, que pasó del 15,7% en 1980 al 13% en 1999, pero también de los servicios a los que tradicionalmente tenían acceso privilegiado los sectores medios urbanos. Esto condujo a un reforzamiento del clientelismo tradicional y a una crisis del clientelismo moderno, que se traduce en exasperación y movilización de esos sectores medios, que ahora deben competir por recursos más escasos o simplemente ven desaparecer la posibilidad de acceder a ellos.
La frustración de los sectores medios se hace visible cuando la crisis posterior a 1997 quiebra las expectativas creadas por el crecimiento económico durante los primeros años noventa, en los que había disminuido el desempleo abierto y la reducción de la inflación había generado una sensación de bienestar. La crisis también provocó una fuerte demanda de políticas clientelares, que, de acuerdo con la nueva ortodoxia económica, adoptarían la forma de programas sociales focalizados. Como sabemos, la coincidencia de las movilizaciones de las clases medias con las de los sectores excluidos ha tenido consecuencias políticas serias en varios países de la región, incluyendo la salida precipitada de un número significativo de gobernantes democráticamente electos.
Si este análisis esquemático es en alguna medida acertado, el malestar democrático de la región sería fruto de la incapacidad de los gobiernos para ofrecer alternativas modernas al clientelismo. La desigualdad crea de antemano una distancia entre gobernantes y gobernados, que sólo se resuelve parcialmente en la medida en la que aquéllos garantizan el acceso a los recursos públicos. Una vez que se produce el giro hacia el mercado, y que la posibilidad de ofrecer esos recursos a cambio de legitimidad desaparece o disminuye de forma sustancial, la desconfianza hacia los gobernantes crece amenazadoramente cuando el mercado se muestra adverso. Según este razonamiento, la clave para resolver el problema de la desafección (cultural) hacia la democracia no está tanto en mejorar el diseño de las instituciones como en desarrollar políticas sociales universales que ofrezcan una alternativa a las estrategias clientelares tradicionales o modernas. En este aspecto, sin embargo, la reforma de la administración y de las instituciones estatales desempeña un papel fundamental: no se pueden llevar a cabo políticas sociales no clientelares con instituciones enraizadas en la cultura del clientelismo. Las ciudadanos de menores recursos, como subrayaba el informe del PNUD, sienten que no reciben un trato adecuado por parte de la administración porque son pobres e incultos, y porque ella está al servicio de los poderosos. Mientras la única forma de saltar ese obstáculo sea el cohecho, éste se convertirá en la norma también para los ciudadanos con mayores recursos, y la legitimidad democrática se apoyará en una noción ficticia de ciudadanía. La desconfianza de los gobernados hacia los gobernantes disminuye cuando el crecimiento se reanuda, pero la desigualdad conduce a que la desconfianza se convierta en la regla del juego en la vida social. La confianza interpersonal de las sociedades latinoamericanas es muy baja, y se establece en el marco de la familia extensa. No es extraño entonces que los vínculos de amistad y familiaridad propios del clientelismo hayan sido históricamente la forma de relacionarse con el poder y con los recursos públicos. Para salir de ese círculo vicioso se necesitan políticas públicas duraderas y estables que ofrezcan una alternativa universalista a los intercambios particularizados propios del clientelismo.
Por otra parte, de la misma forma en que las instituciones arraigadas en la lógica clientelar mal pueden desarrollar políticas universalistas, los partidos políticos anclados en esas prácticas y marcados en su identidad por ellas no están en condiciones de cambiar la lógica vertical del clientelismo por la lógica horizontal de la acción colectiva democrática. Muchas sociedades latinoamericanas atraviesan hoy una crisis de adaptación de los partidos políticos a nuevas circunstancias, y la mayor parte de ellos no parecen ser ni siquiera conscientes de la situación.
En este sentido, cabe temer que la cultura política heredada dificulte el desarrollo de una nueva política y una nueva cultura democráticas, y que se mantenga la añoranza de gobernantes fuertes –aunque no necesariamente bajo la modalidad militar y autoritaria del pasado– con los que se puedan restablecer los vínculos verticales de antaño. Para salir de esta dinámica perversa no sólo hacen falta políticas públicas diferentes, sino sobre todo partidos políticos distintos, que escapen a la tentación de improvisar hiperliderazgos coyunturales y se planteen crear otra cultura política. No es una tarea fácil.

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